《道路旅客運輸及客運站管理規定》修訂解讀

為進一步深化道路客運供給側結構性改革，發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發道路客運市場活力，更好滿足人民群眾安全、便捷、高效的出行需求，交通運輸部修訂發布了《道路旅客運輸及客運站管理規定》（交通運輸部令2020年第17號，以下簡稱《客規》），自2020年9月1日起施行。為便于地方交通運輸主管部門和道路客運相關經營者更好地理解《客規》內容，切實做好貫徹實施工作，現就《客規》出臺背景及主要修訂內容等解讀如下。
　　一、工作背景
　　道路客運是綜合運輸體系中運輸量最大、通達度最深、服務面最廣的運輸方式。部于2005年制定出臺《客規》，并結合運輸管理費收取政策調整、完善包車客運管理、“先照后證”改革、落實長途客運實名制管理等工作需要，對部分條款先后作出6次修正，對規范道路客運及客運站經營活動，維護客運市場秩序，保障客運安全，保護旅客和經營者合法權益發揮了重要作用。
　　近年來，受私家車保有量持續高位增長、綜合運輸體系日趨健全特別是高鐵成網運行、互聯網＋運輸服務深度融合等因素影響，客運市場環境發生深刻變化，人民群眾高品質、個性化、多元化的出行需求逐步釋放，客運結構持續調整、競爭日趨激烈，亟需深化道路客運“放管服”改革，持續優化道路客運營商環境，提升經營者的經營自主權，更好發揮道路客運機動性強、便捷度高的比較優勢，切實保障客運市場健康發展和人民群眾出行需求。特別是2020年，突如其來的新冠肺炎疫情對道路客運行業產生重大影響，經營者普遍出現經營困難，亟需在守住安全穩定底線的基礎上，強化政策扶持，促進行業復工復產達產，更好服務“六穩”“六�！惫ぷ�。為此，迫切需要對《客規》相關內容進行修訂。
　　二、主要修訂內容
《客規》修訂后，包括總則、經營許可、客運經營管理、班車客運定制服務（新增）、客運站經營、監督檢查、法律責任和附則等8個部分。主要修訂內容如下：
（一）落實《國務院關于取消和下放一批行政許可事項的決定》（國發〔2019〕6號）要求，調整客運許可層級，并對客運班線的劃分標準、類型及協商決定機制作相應調整。
（二）按照“放管服”改革精神，全面減少了許可管理事項，并增加了規范客運新模式發展和強化安全監管內容。
　　一是優化客運許可。取消許可條件中的車輛客位數要求，由經營者根據市場需求自行決定客車車型；將“途經路線”由許可事項改為備案事項，放開日發班次上限，允許在不低于車輛類型等級前提下調配車輛，釋放經營者經營自主權；在許可方式方面，將“客運班線經營及包車客運許可原則上應當通過服務質量招投標的方式實施”調整為“客運班線經營可以通過服務質量招投標的方式實施”。
　　二是推行客運站許可告知承諾制度，簡化客運經營許可材料。推廣自貿區“證照分離”改革試點做法，明確客運站經營許可實行告知承諾制，簡化相對人申請程序，縮短許可時限，降低企業制度性交易成本。對于可通過部門共享、內部核查獲取的信息及企業章程等無直接關聯材料，不再要求申請人提交，將客運經營許可中的站點方案和聘用駕駛員調整為承諾制，便利相對人。同時，強化對承諾事項檢查和違法處置力度，確保承諾事項落實到位。
　　三是放寬客運經營限制，激發市場活力。允許客運班車在起訖地、中途�？康厮�在城區沿途下客，便利旅客出行；允許客運站在滿足基本服務功能前提下拓展旅游集散、郵政、物流等功能，充分利用客運站資源；調整省內包車強制分類管理制度，授權省級交通運輸部門確定省內包車客運是否細分市際、縣際、縣內管理；允許包車客運向下兼容運營，即省際、市際、縣際包車客運經營者可以分別經營省內、市內、縣內包車客運業務。同時，將包車客運車輛數量要求適度上調，切實做到“放管結合”。
　　四是優化客運市場營商環境，保障公平競爭。取消現行《客規》中的不滿足客運許可條件的全資或控股子公司使用母公司許可資質從事經營活動、客運經營者延續經營優先許可等制度，進一步明確客運班線經營許可期限屆滿后，應當依法重新申請許可，營造客運市場公平競爭環境。
　　五是規范客運定制服務，引導客運新模式健康發展。明確從事定制客運需先取得班線經營許可，定制客運車輛核定人數在7人以上，在發車時間、上下旅客地點等方面給予定制客運車輛更大的靈活度。增加對從事定制服務的班車客運經營者和網絡平臺的義務規定及監管要求。
　　六是推進農村客運發展，提升均等化水平。為保障農村客運可持續發展，鞏固交通運輸脫貧攻堅成果，做好與鄉村振興戰略的有效銜接，落實交通強國建設綱要要求，《客規》明確了農村客運公益屬性及城鄉客運一體化要求。同時，對農村客運作出特別規定，明確農村客運班線中途�？康乜瓦\站點可以由其經營者自行決定，在鄉村一端無客運站的，無需進站發班，更好滿足實際運營需要，并利于地方結合當地實際發展預約響應、區域經營等形式的農村客運。
　　七是強化客運安全監管，切實保障運營安全。鑒于800公里以上客運班線運距遠、運營時間長、途經路況復雜，較大以上安全生產事故易發多發，要求在準入環節開展安全風險評估。針對行李艙載貨風險高、隱患大的實際，明確貨物安檢、裝載規范等要求，提升客車載貨安全監管水平。此外，增加發車前安全告知、行李物品安檢、包車運次時限等措施和要求，確保安全運行。
　　三、有關問題說明
　�。ㄒ唬╆P于提升班車客運經營者經營自主權。
本次《客規》修訂，簡化、優化了道路客運班線的許可事項，著力提升班車客運經營者在班次安排、運力調配、行駛路線、站點設置等方面的自主權。一是取消了許可事項中的班車類別（直達／普通）。二是將途經路線由許可事項調整為備案事項，經營者可以備案1條常用路線、1條備用路線。三是優化了日發班次要求，將日發班次調整為“日發班次下限”，即班車客運經營者可在滿足最低日發班次的基礎上，根據市場需求，靈活增加班次，在自身運力條件允許的情況下，無需再辦理加班車手續。四是優化車輛數量及要求，除800公里以上客運班線外，車輛數量許可為區間范圍，班車客運經營者可以在車輛數量區間內靈活調配符合車輛類型等級、技術等級要求的車輛，無需將車輛與線路“捆綁”經營。五是進一步明確起訖地客運站點為備案事項，將現行《客規》中《道路客運班線經營許可證明》調整為《道路客運班線經營信息表》，顯著區分許可事項和備案事項。
　�。ǘ�）關于解決旅客就近上下車需求問題。
為充分發揮道路客運“門到門”“點到點”優勢，滿足旅客便捷乘車需求，《客規》從三個方面提出了改革舉措。一是發展定制客運。明確定制客運車輛可以不進站，在客運班線的起訖地、中途�？康刈屗�在的市縣城區根據乘客需求靈活�？�，由駕駛員或者其他工作人員實施行李物品安檢，由班車客運經營者和網絡平臺依法落實實名制管理要求。二是發展客運站“一站多點”模式。鼓勵客運站在其所在的城區范圍內的客流密集地點設立�？奎c，實行備案管理，由其所屬客運站負責安檢和實名制管理。同時，明確班車客運經營者調整起訖地客運站點時，僅需辦理備案，方便客運經營者增補�？空军c。三是放松中途下客管制。允許客運班車在遵守道路交通安全、城市管理相關法律法規和交通限制措施的前提下，在起訖地、中途�？康厮�在的市縣城區沿途下客（重大活動期間，客運班車應當按照相關道路運輸管理機構指定的配客站點上下旅客）。
　�。ㄈ�）關于鼓勵和規范班車客運定制服務發展。
2016年12月，《交通運輸部關于深化改革加快推進道路客運轉型升級的指導意見》正式提出“規范發展道路客運定制服務”以來，已有20余個省份開展了定制客運試點�！犊鸵帯烦浞挚偨Y地方實踐經驗做法，專門新增了“班車客運定制服務”一章和相應的法律責任，進一步鼓勵和規范定制客運發展。
　　一是依托班車客運經營者既有道路客運班線開展定制客運�？偨Y試點企業運營模式和地方管理實踐，定制客運的基本模式是通過互聯網預先發布線路起訖地等信息，根據旅客需求靈活設置起訖地的�？空军c和發車時間，具有鮮明的定線運營特點。為此，《客規》明確了定制客運的定義：指已經取得道路客運班線經營許可的經營者依托電子商務平臺發布道路客運班線起訖地等信息、開展線上售票，按照旅客需求靈活確定發車時間、上下旅客地點并提供運輸服務的班車客運運營方式。定制客運的實施主體為具有相應班線經營許可的班車客運經營者，電子商務平臺為其提供相應的網絡信息服務。
　　二是明確開展定制客運的基本要求。班車客運經營者開展定制客運實施備案管理，車輛核定載客人數應當在7人及以上；提供定制客運網絡信息服務的電子商務平臺（簡稱網絡平臺），應當依照國家有關法規辦理市場主體登記、互聯網信息服務許可或者備案等有關手續，確保接入的企業、車輛、駕駛員具備相應的資質。
　　三是明確定制客運的靈活政策。定制客運車輛日發班次由其經營者自定，可在經許可的班線起訖地、中途�？康厮�在的市縣城區按乘客需求�？�、上下客。
四是明確定制客運的運行要求。定制客運車的班車客運標志牌應粘貼“定制客運”標識。網絡平臺應當提前向旅客推送有關乘車信息，并確保線上線下經營者、車輛和駕駛員一致，落實實名制管理要求，妥善保存業務數據，并按照管理部門要求如實提供。
五是明確網絡平臺相關責任。網絡平臺發現車輛違法違規行為的，應當及時通報班車客運經營者。對網絡平臺接入不符合規定的經營者、車輛、駕駛員開展經營，超出班車客運經營者許可范圍經營，發布的經營者、車輛、駕駛員信息與實際提供服務不一致等情形的，設置相應罰則。
　�。ㄋ模╆P于強化道路客運安全管理要求。
　　一是從嚴管控800公里以上客運班線。分析近年來發生的較大以上道路客運安全事故，800公里以上客運班線安全風險遠高于行業平均水平，2017年陜西安康8·10特大事故、2018年湖南衡陽6·29重大事故均為營運里程均超過800公里的省際客運班車�！吨泄仓醒搿�國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》明確提出加強安全風險管控，緊密結合供給側結構性改革，推動高危產業轉型升級；嚴格安全準入標準，指導管控安全風險，強化源頭治理。為此，《客規》明確申請800公里以上客運班線的，應當開展安全風險評估，嚴格市場準入和事中監管，有效化解客運安全風險。
　　二是明確包車客運運次時限要求。分析近年來發生的包車客運領域安全生產事故，主要原因是由于包車運行周期長、距離遠，駕駛員疲勞駕駛導致安全風險加大；包車在車籍地以外運行，企業管理和管理部門監管難度相對較大，一些事故車輛出現擅自脫離動態監控、長期異地經營行為。部2013年印發的《包車客運管理信息系統建設及管理規范》規定，省際包車客運業務備案一般不超過15天，已經具備實踐基礎。為此，《客規》明確包車客運單個運次不超過15日。
　　三是強化道路客運安全事項告知。多起事故教訓表明，旅客和司乘人員不規范使用安全帶成為擴大人員傷亡的重要誘因，安全帶是突發事件發生時保護人身安全的重要“生命帶”。在《客規》中，專門增加條款，明確“客運經營者應當按照有關規定在發車前進行旅客系固安全帶等安全事項告知”，并增加了相應罰則，同時要求旅客按照規定使用安全帶。